4.3单元 — 单一制与联邦制治理,以及权力下放

拥有一片界定明确的领土和一条获得承认的边界,只是让一个国家(state)得以运作的一部分。国家(state)还必须决定内部权力如何分配——决策是在一个中央首都做出,还是分散在各地区政府之间做出,以及这些地区政府被允许独立行使多大的权力。本课探讨内部治理的两种主要模式——单一制和联邦制——以及权力下放,即一个国家的中央政府自愿把权力下放给地区或地方单位的过程,有时正是作为本单元第一课所介绍的那类民族和文化张力的一个泄压阀。

单一制国家:权力集中在中央

在单一制国家中,大部分政治权力集中在单一的国家政府手中,任何存在的地区或地方政府,其权力都来自该中央政府——中央政府也能够将其收回。单一制国家中的地区行政区划(省、州、大区)通常是为了在地方层面执行国家政策而存在,而不是为了制定自己独立的政策。法国是典型的单一制例子:其九十六个本土省份,连同其海外领土,都是一个总部设在巴黎的单一国家政府的行政单位,尽管法国自1980年代以来一直在尝试有限的地区权力下放,但最终权力仍然是集中的。日本和埃及也常被引用为单一制国家,各自由一个强大的国家政府治理,地区行政机构从属于它。

单一制体系在国民人口相对同质的国家中很常见——正如本单元第一课所讨论的,当"民族"与"国家(state)"高度吻合时,地区政府独立掌权的内部压力就较小,因为大多数公民已经共享一种以首都为中心的国家身份认同。单一制政府对于协调一致的国家政策而言也很高效:一个单一的政府可以在整个领土上统一制定和执行一项法律,而无需先与半自治的地区政府进行协商。

联邦制国家:权力由宪法划分

在联邦制国家中,政治权力由宪法在一个国家政府和一系列地区政府(州、省、州邦或类似单位)之间划分,每个地区政府都拥有中央政府不能随意收回的、真正属于自己的权力。对美国学生而言,美国是最熟悉的例子:宪法把特定的列举权力授予联邦政府,同时根据第十修正案把所有其他权力保留给五十个州,由此在各州之间产生了真正的、受宪法保护的法律差异——不同的饮酒年龄、不同的教育标准、不同的刑法典。

联邦制体系往往出现在领土辽阔、内部存在显著地区或族裔多样性,或由此前各自独立的政治单位自愿联合而成的国家(state)中。德国战后的联邦宪法把该国划分为十六个州邦,部分原因正是有意针对纳粹时期极端中央集权的一种反应。尼日利亚拥有超过250个不同的族裔群体,专门采用了一种拥有三十六个州的联邦结构,以便在一个单一主权国家内,给予其主要的地区和族裔人口——北方的豪萨-富拉尼人、西南部的约鲁巴人、东南部的伊博人,以及其他许多群体——一定程度的自治权。印度的联邦制体系同样在二十八个邦和八个联邦属地之间,容纳了巨大的语言和宗教多样性,其中若干个邦是在1950和1960年代专门沿语言界线重新划定的,以缓解内部紧张局势。巴西、加拿大、澳大利亚和墨西哥是其他主要的联邦制国家。

权力下放:权力从中心向外流动

权力下放是指一个中央政府把日益增多的政治权力——立法权、预算控制权,或文化自治权——授予地区或地方政府的过程,但这些地区并未因此成为完全独立的主权国家(state)。理解权力下放的最佳方式,是将其视为一个光谱,而不是一次单一事件:一个政府可以下放少量的行政权力,也可以下放大量权力,以至于剩余的中央政府在实践中看起来几乎与联邦制无异,即使这个国家在宪法上是以单一制起步的。

英国是AP人文地理学中被引用最多的权力下放案例。英国在历史和宪法上是一个单一制国家——威斯敏斯特的议会在形式上拥有最高地位,原则上可以收回它所授予的任何下放权力。但从1997—1999年开始,英国把大量立法权下放给了位于爱丁堡的新苏格兰议会、位于加迪夫的威尔士议会(现称Senedd),以及位于贝尔法斯特的北爱尔兰议会,每一个都在教育、卫生政策等领域拥有权力(苏格兰还拥有一定的税收设定权)。英国的权力下放在很大程度上是对苏格兰和威尔士长期存在的民族身份认同的一种直接政治回应——回想一下本单元第一课提到的,一个多民族国家包含不止一个民族,而权力下放是这样一个国家用来管理这种安排可能产生的紧张关系的常见策略之一,是一种不完全独立的折中方案。2014年苏格兰是否完全脱离英国独立的公投以55%对45%被否决,但这次投票本身表明,权力下放可以与持续存在的、要求进一步自治甚至分离的压力共存,而不是消除这种压力。

西班牙提供了一个可比较的案例:在弗朗西斯科·佛朗哥的中央集权独裁统治结束后通过的1978年宪法,创设了十七个"自治区",其中若干个——最突出的是加泰罗尼亚和巴斯克地区,二者各自拥有独特的地区语言和强烈的独立民族身份认同——在教育、警务和文化政策方面拥有相当大的下放权力。加拿大向魁北克下放了相当大的自治权,该省以讲法语的多数人口和独特的法律传统(根植于法国法而非英国普通法)为特征,导致了数十年关于魁北克在加拿大联邦内地位的谈判,其中包括1980年和1995年的两次独立公投,两次都以失败告终,第二次的失败差距不到一个百分点。

权力下放并不总是止步于完全分离之前。比利时在权力下放的光谱上走得如此之远——从1970年开始的一系列宪法改革,把权力划分给讲荷兰语的佛兰德斯、讲法语的瓦隆,以及布鲁塞尔首都大区——以至于它在1993年正式成为一个联邦制国家,这是一个单一制国家通过渐进式权力下放、一路演变为联邦制国家的一个异常清晰的例子。而权力下放的逻辑终点有时也会真正到达:1993年,捷克斯洛伐克和平地分裂为两个完全独立的主权国家——捷克共和国和斯洛伐克,这一过程常被称为"天鹅绒离婚"——这是一次经过协商、非暴力的解体,与现代历史上许多其他国家的分裂形成了鲜明对比。

为什么这对考试很重要

关于这一主题的考题通常要求你判断一个被描述的政府是单一制还是联邦制,解释为什么一个特定的国家(state)采用了其中一种体系而非另一种(留意关于族裔/民族多样性、领土规模或历史形成过程的线索),或者追溯一个权力下放案例,并解释它旨在管理的是何种潜在的民族或文化张力。最有力的简答题答案会把权力下放与本单元前面的国家(state)/民族词汇联系起来——一场权力下放运动几乎总是一个多民族国家对其境内某个民族施压、要求更大自决权的一种制度性回应。请特别牢记英国、西班牙和加拿大这几个案例;它们在选择题和简答题中出现的频率都高于任何其他权力下放的例子。